Regularização fundiária na Amazônia: uma análise de políticas de ordenamento fundiário a partir da abordagem cognitiva de políticas públicas

Abstract

A apropriação privada da terra é um traço marcante do processo de ocupação e integração da região amazônica ao restante do território nacional. Ao longo desse processo, em diferentes momentos históricos, foram editados distintos instrumentos legais visando promover a regularização fundiária das terras ocupadas nessa região. A despeito disso, a situação fundiária da região permaneceu nebulosa e indefinida, tornando-se cada vez mais difícil identificar e separar a terra pública da terra privada. Desde 2009, um fato político vem colaborando para renovar esse cenário e estimular o interesse da comunidade acadêmica pelo estudo das políticas territoriais e espaciais: a aprovação da lei nº. 11.952/2009, que instituiu uma ambiciosa política federal de regularização fundiária destinada a realizar a regularização fundiária simplificada e célere de aproximadamente 300 mil posses localizadas em terras públicas na Amazônia Legal. Esta tese analisa a partir da abordagem cognitiva de políticas públicas as ideias que fundamentaram a construção das políticas de regulação da terra no Brasil e na Amazônia, com uma ênfase particular na política federal de regularização fundiária supramencionada. Buscou-se, ainda, identificar as teias de relações existentes entre os diversos segmentos envolvidos no debate sobre o ordenamento fundiário, bem como o campo de forças políticas atuantes nos momentos em que ocorreram as principais mudanças nos instrumentos legais e normativos. Este trabalho possui como principal recorte temporal o período que se estende de 2003 a 2016. No entanto, na medida em foram analisadas as complexas dimensões e relações que envolvem o tema do ordenamento fundiário nessa região, entendeu-se que, para compreender o cenário de “caos fundiário” na Amazônia e a demanda por uma intervenção pública direcionada a resolução desse problema, seria necessário realizar um mergulho nas dimensões histórica, econômica, política, social e institucional no qual se inseriram outras mudanças nos marcos legais referentes ao ordenamento fundiário regional. A pesquisa de campo envolveu levantamento bibliográfico, buscas documentais e a realização de entrevistas semiestruturadas com distintos atores (gestores e servidores públicos, parlamentares, lideranças de organizações produtivas e sindicais, dirigentes de organizações não governamentais, operadores do campo do direito e pesquisadores especialistas nas temáticas agrária e fundiária). Como método de análise das informações coletadas, utilizou-se a abordagem qualitativa, sob a perspectiva compreensivista de Max Weber (2004), pois o objetivo era compreender os sentidos das ações sociais destes agentes, em um contexto específico, e obter as explicações para as suas causas, o desenvolvimento e os efeitos destas ações, bem como suas contradições. A análise realizada evidencia que as políticas de gestão fundiária aplicadas à região amazônica desde o período colonial tiveram como um dos seus efeitos à sobreposição de camadas de documentos de propriedade (legítimos ou não) e, sobretudo, de demandas territoriais de distintos grupos sociais. Para tentar solucionar o problema fundiário dessa região na atualidade, os formuladores de políticas públicas tiveram de se debruçar sobre um extenso e complexo passivo.