Consórcios intermunicipais e produção de políticas públicas: o Consórcio Intermunicipal de Produção e Abastecimento de São Luís - MA (CINPRA – MA) e proposta para análise de implementação de consórcios públicos

Abstract

Os consórcios públicos são conhecidos pela capacidade de arregimentar entidades públicas e privadas em torno de um problema comum, que, dificilmente lograria solução pela ação isolada de um único ente. Analisa-se a experiência de consorciamento intermunicipal a partir do caso do Consórcio de Produção e Abastecimento de São Luís – MA (CINPRA) e sugere parâmetros para análise de implementação de consórcios públicos. Propõe, a partir da construção desses parâmetros, a identificação dos consórcios não apenas como instrumentos de política mas também como uma política de produção de políticas, ou como uma política de estruturação democrática de política públicas. Os parâmetros são indicadores da capacidade desses arranjos em produzir políticas públicas compartilhadas, à medida que o desenho institucional dos consórcios pode favorecer ou não a estruturação democrática dessas ações. Nesse sentido, a análise feita aqui insere a discussão dos consórcios públicos na análise de políticas públicas, mais especificamente na análise de implementação de políticas. Assim, buscou-se compreender os modelos clássicos de implementação de políticas públicas e propor uma estratégia de análise de implementação que sopesasse o aspecto democrático-participativo no processo de construção dos consórcios. Elabora-se ainda uma rápida historiografia do objeto de investigação e faz-se, também, uma análise de algumas outras experiências nacionais e internacionais, buscando elementos comuns às diversas experiências registradas na literatura específica. Analisa-se ainda os aspectos jurídicos e institucionais decorrentes da promulgação do marco legal regulatório dos consórcios. Um dos principais resultados alcançados na análise do CINPRA é de que a incapacidade de se institucionalizar como um espaço de estruturação democrática de coprodução de políticas, passa, em princípio, pela inabilidade na formulação de um problema que, de fato, fosse comum e impusesse a necessidade imperiosa de uma estratégia de cooperação. Pela pesquisa que empreendemos, verificamos que o problema do abastecimento, como colocado pelo CINPRA, não foi uma questão capaz de capitanear o interesse público dos municípios, tampouco da própria sociedade, não conseguindo se constituir num problema público, o que, em parte pode explicar a baixa capacidade do consórcio em arregimentar a atenção necessária para uma prática consorciada de produção de política pública. Logo, o problema “(in)comum” não foi suficiente para lograr um pacto consistente em torno da agremiação.