Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE): controvérsias sobre os instrumentos de compra de alimentos produzidos pela agricultura familiar

Abstract

Desde 2003, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) vem passando por mudanças que envolvem a reformulação de seus objetivos, princípios e diretrizes e desenho operacional a partir da perspectiva intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN). O marco legal do Programa, aprovado em 2009, estabelece um elo entre a oferta de alimentos saudáveis na escola, o processo de ensino-aprendizagem e a agricultura familiar, reconhecendo a alimentação escolar como um direito humano. Em consonância com alguns princípios de SAN, foram introduzidas inovações no modus operandi do programa, principalmente no que se refere às dinâmicas de aquisição públicas de alimentos, ao tornar obrigatória a destinação de no mínimo trinta por cento dos recursos para a compra direta da agricultura familiar, com dispensa de licitação. Essa tese se propôs a analisar a trajetória histórica e o processo recente de reformulação do PNAE a partir de um ângulo ainda pouco explorado nas análises de políticas públicas, os seus instrumentos. Buscou-se compreender, a partir da abordagem da Instrumentação da Ação Pública (IAP), as seguintes questões: i) como se sucedeu a escolha dos instrumentos para operacionalizar a aquisição de alimentos da agricultura familiar; ii) quais foram os princípios de SAN incorporados aos instrumentos; iii) quais foram os atores que incidiram sobre esse processo e quais as dinâmicas de interação estabelecidas entre eles; iv) que controvérsias estiveram presentes. O estudo apontou que o contexto de fortalecimento das interfaces socioestatais e de maior permeabilidade do Estado à reorientação das políticas públicas, à luz dos princípios de SAN, criou oportunidades para que coalizões de atores (governamentais e não governamentais), vinculados à defesa das causas da SAN e da agricultura familiar, se articulassem em torno desse novo marco legal. Houve, por parte destes atores, tanto um esforço por reorientar as diretrizes do PNAE, quanto por incidir sobre a escolha dos instrumentos. A introdução de novos mecanismos de compra no âmbito do PNAE envolveu a conformação de um campo de controvérsias, já que as mudanças incidem na interface entre a ação pública e um mercado bem estabilizado. O mapeamento efetuado no âmbito do Comitê Gestor e do Grupo Consultivo do PNAE (espaços formais voltados para a regulamentação do programa) apontou que as principais controvérsias giraram em torno das seguintes questões: i) a escolha da modalidade de operacionalização de compra da agricultura familiar; ii) a adoção de critérios de seleção vinculados às diretrizes do PNAE em substituição à compra pelo menor preço; iii) a definição da metodologia de preços; iv) o estabelecimento do limite de venda por ano; v) a conexão entre o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o PNAE. Ao colocar uma lente sobre a instrumentação, buscamos evidenciar que as dinâmicas associadas à construção desses dispositivos são tão importantes quanto os princípios e os objetivos que orientam as políticas públicas, particularmente quando se trata de abordagens inovadoras e de caráter intersetorial como a SAN.