Políticas públicas para a agricultura familiar no Brasil: produção e institucionalização das idéias.

Abstract

A tese analisa o processo de construção de três políticas públicas: o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP), o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Criadas em períodos distintos e com instrumentos diferenciados, essas políticas compartilham o fato de visarem à agricultura familiar. Mas e quanto às “ideias” que as deram origem, são elas similares? De onde vieram as “ideias” de construir políticas com tais características? O que cada uma destas visava para a agricultura familiar? Ancorada na abordagem cognitiva de análise das políticas públicas, a tese analisa as ideias que deram origem a esses programas, os atores que as construíram, a negociação de ideias e interesses entre os atores e a institucionalização das ideias em políticas públicas. O objetivo consiste em compreender as diferentes interpretações sobre políticas públicas para a agricultura familiar, considerando que estas refletem as ideias de grupos de atores distintos e resultam de trocas políticas estabelecidas entre estes em momentos específicos do cenário político nacional. Alguns conceitos são basilares à realização da análise: fórum de produção de ideias, fórum de comunidades de política pública e referencial de política pública. Fóruns de produção de ideias são espaços mais ou menos institucionalizados e especializados, regidos por regras e dinâmicas específicas, nos quais grupos de atores debatem visões de mundo. São espaços onde as ideias são produzidas. Cada fórum é produtor de diferentes representações, ideias sobre as políticas, as quais variam segundo interesses, identidades, relações de poder e instituições. Neste trabalho cinco fóruns de produção de ideias foram destacados pela sua participação na construção ou reformulação das políticas estudadas: científico, da comunicação política, da agricultura familiar, da segurança alimentar e nutricional, e agroecológico. Fórum de comunidades de política pública é o espaço onde os porta-vozes dos fóruns de produção de ideias encontram-se para negociar e institucionalizar as ideias em políticas públicas. Referencial de política pública concerne aos instrumentos da política pública institucionalizados a partir das ideias discutidas e negociadas no fórum de comunidades de política pública. Resultante de pesquisa documental e entrevistas semi-estruturadas, a análise evidenciou que o PAPP, o PRONAF e o PAA apresentam referenciais de política pública diferenciados. Elaborado no início da redemocratização do país a partir de ideias e interesses dos porta-vozes dos fóruns da comunicação política e científico, o PAPP emergiu de uma tentativa “frustrada” de aplicar o referencial da modernização da agricultura aos pequenos agricultores. Ainda que estivessem previstas ações de política agrícola, o PAPP concentrou-se em ações comunitárias com ênfase na redução da pobreza rural. Dizia respeito a um referencial de política pública centrado em medidas de “alívio à pobreza”, não reconhecendo a importância econômica dos pequenos agricultores. Já nos anos 1990, com a abertura democrática, com mudanças paradigmáticas no fórum científico, com maior visibilidade e participação política do fórum da agricultura familiar, e a partir das ideias e interesses do fórum da comunicação política, o PRONAF foi criado reconhecendo a importância econômica e social da agricultura familiar. Resultado da negociação de ideias e de interesses e do ambiente institucional onde encontra-se inserido, o PRONAF apresenta um referencial de política pública produtivista. Por sua vez, o PAA foi construído em um contexto marcado pelos debates da fome e da segurança alimentar e nutricional. Uma mudança nos porta-vozes do fórum da comunicação política em 2002 trouxe novas ideias ao fórum de comunidades de política pública e, com elas, “novos” atores e ideias dos fóruns da segurança alimentar e nutricional, agroecológico e científico. No bojo do Projeto Fome Zero e da recriação do CONSEA, o PAA aliou elementos da política agrícola e da política de segurança alimentar, apresentando um referencial de política pública orientado pelo enfoque da segurança alimentar e nutricional.